해양수산행정의 과거와 미래

조 정 제 박사
(사)바다살리기국민운동본부 총재
전 해양수산부 장관

지난 20세기 후반부터 세계의 많은 해양정책학자들이 해양의 통합관리를 주장하고, 유엔해양법협약 서문 및 아젠다21의 17장에서도 각국으로 하여금 해양을 통합적으로 관리하도록 권고하고 있다. 해양의 통합적 관리 논거는 육지 공간과는 달리 해양공간에서는 다양한 이용·개발·보전 행위가 상호 물리적, 생태적, 환경적으로 밀접하게 연관되어 있기 때문이다. 예를 들어, 산업적 수요와 과학기술의 발달로 초대형선이 개발되어 항만 입항을 위해 항로의 준설이 필요하나, 이는 동시에 해양생태, 수산자원, 해양레저에 영향을 미친다. 따라서 해양정책은 해양공간내의 모든 이해당사자들의 이해관계를 종합적으로 고려한 최적의 대안을 찾아야 한다.

일반적으로 통합해양관리는 통합해양행정이 필수적이나 현실적으로 해양행정 조직의 통합은 매우 어려운 것이 사실이다. 미국의 예를 보면, 대부분의 해양정책학자들이 통합적인 해양행정을 주장하고 있으며, 실제로 연방정부에서는 여러 번 해양행정의 통합을 시도하였다. 그러나 100여개가 넘은 해양관련 위원회 및 소위원회가 존재하는 의회의 반대로 해양행정의 통합이 이루어지지 않았다. 통합해양행정이 부재한 까닭에 통합적인 해양정책도 수립되지 못하고있다. 다른 해양 국가들도 마찬가지로 이런 저런 이유로 해양행정의 통합에 어려움을 겪고 있다.

우리나라는 1996년 해운항만청, 수산청, 해양경찰청, 해난심판원, 수로국, 해양환경과 연구개발 등 해양관련 조직과 기능을 통합하여 해양수산부를 설립하였다. 해양수산부는 전 세계 해양국가가 부러워하는 가장 통합적인 해양조직이다. 이는 좁은 국토, 빈약한 육지의 자연자원, 비좁은 인구밀도 등 문제를 향후 해양에서 해결하려는 의지의 결과였다. 혹자는 해양수산부 설립이 작은 정부에 역행하는 것이라고 하였으나, 여러 부처에 산재하여 있던 해양관련 기능의 통합은 작고 효율적인 정부의 표본이 되었다. 또한, 1997년 정부는 여러 연구소에 산재하여 있던 해양수산관련 연구 기능을 통합·보강하여 해양정책 연구의 싱크탱크인 한국해양수산개발원도 설립하였다.

그동안 해양수산부는 해양수산발전기본법(Korea's Oceans Act)을 제정하고 통합해양정책의 골격인 제1차 해양수산발전기본계획 (2000-2010)을 수립, 시행하였다. 현재는 제2차 해양수산발전기본계획(2011-2020)을 시행 중에 있다. 이 기본계획 하에 지속가능한 해양개발을 위해 수많은 개별 정책 및 프로그램을 개발하고, 50여개가 넘은 관련 법률을 기본계획에 따라 제·개정하였다. 또한, 이들 정책을 추진하기 위해 연 4조원 이상의 예산을 투입하고 있다.

그동안 10년 동안 추진한 해양정책은 타 정부부처 및 일반국민들에게 충분히 홍보되지 못하고 호응도 얻지 못하였다.
그 결과 해양수산부는 잠시 해체되는 어려움을 겪기도 했다. 향후 해양정책은 아직도 분산되어 있는 일부 해양행정을 통합하고, 관련부처와 일반국민들로부터 신뢰받을 수 있는 가시적인 국부창출의 효과 제고 및 홍보를 통해 더욱 효율적이고 통합적인 해양행정을 완성해야 할 것이다.

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  • 해양경찰은 관할 해역의 해양정책 관련 법률의 집행을 담당하는 부서로서, 1996년 해양수산부 설립 당시 해양수산부산하 외청으로 발족되었다. 그동안 해양경찰은 고유 업무보다는 경찰 업무에 치중했다는 비난을 받아오다가, 2016년 세월호 사고시 인명구조의 실패로 해체되어 타 부처로 편입되었다. 향후 해양경찰은 다시 해양수산부산하로 이전되어, 해양관련 법 집행 및 수색구조 등 해양경찰 본연의 업무에 치중해야 할 것이다.
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  • 오늘날 세계적인 해운산업 및 조선산업의 불황 시기에 일본 등 주요 해양선진국들은 자국의 해운 및 조선의 연계를 통해 불황을 극복해 나가고 있다. 조선과 해운은 산업적으로 밀접히 연계되어 있을 뿐만 아니라 국제적으로 강화되는 해상안전 및 해양환경 규제에 함께 대응이 필요한 상황이다. 따라서 해운산업과 조선산업의 연계 발전 그리고 안전 및 환경관련 국내외 규제와 기술발전에 관한 정책이 통합되어야 한다.
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  • 3면이 바다인 우리나라 국토의 기상은 대부분 해양의 영향을 받으며 특히, 많은 인명과 재산의 피해를 야기하는 대형 태풍은 해양의 영향이 절대적이다. 그럼에도 불구하고 기상관측 및 예측의 행정이 해양 행정과 분리되어 있다. 해류, 조류, 파랑, 해수온도 등 수많은 해양관측 자료에 의해 기상 예보 및 태풍의 발달 및 진로를 예측하는 해양 및 기상의 통합행정의 예는 미국(국립해양대기청; NOAA) 등 많은 국가가 그 예를 보여주고 있다. 과학적인 해양관측 자료에 의한 정확한 기상 예보 뿐만 아니라 기상 수요가 많은 해양관리를 위해서도 기상행정과 해양행정의 통합이 요구된다.
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  • 21세기는 해양의 시대로 세계 많은 국가들이 삶의 공간, 식량, 에너지를 해양개발을 통해 확보할 것이다. 특히, 육지의 자연자원이 부족한 우리나라는 해양생물자원과 해양광물자원을 확보하기 위한 해양개발에 치중할 것이다. 그러나 해양광물자원의 개발은 필연적으로 해양생물자원 및 해양생태계에 영향을 미치고 이해가 상충된다. 따라서 해양광물자원 개발 및 해양플랜트 행정은 통합되어 효율적으로 이루어져야 한다.
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  • 해상국립공원의 지리적 범위는 대부분 해양이며, 나머지 일부는 연안관리계획의 육역에 해당한다. 해상국립공원 관리의 이해당사자가 대부분 어촌이자 어민이다. 또한, 해상국립공원은 해양생태계의 지속가능한 발전을 고려하여 관리되어야 하는 바, 이는 해양생태계 및 해양환경에 대한 과학적인 지식과 해양관광 및 수산업 등의 특성에 대한 지식에 기초하여야 한다. 따라서 해상국립공원의 관리행정도 해양행정과 통합되어야 효율성을 제고할 수 있을 것이다.